Liberal Alliances oplæg om afbureaukratisering

Unødvendigt bureaukrati har over de seneste årtier hobet sig op i alle afkroge af den danske velfærdsstat. Oprydningsopgaven er stor, men nødvendig. Liberal Alliance har afbureaukratisering som en af vores fire mærkesager. Vi har løbende sat temaet på dagsorden bl.a. med et afbureaukratiseringskatalog, en fempunktsplan for mindre bureaukrati samt kampagnen ”Mere fornuft i det offentlige”.

Nu skal hele det politiske Danmark til at se frem imod 2025. Derfor er tiden også kommet for Liberal Alliance til at beskrive kampen mod det unødvendige bureaukrati i et perspektiv, der rækker et årti frem i tiden.

I Liberal Alliances 2025-plan spiller afbureaukratisering en vigtig rolle, når vi taler om et besparelsespotentialet i den offentlige sektor på 10 pct. Reformer er en forudsætning for at kunne reducere udgifterne til den offentlige sektor uden at forringe den offentlige service. Her kommer vi ikke uden om reformer med fokus på overflødigt bureaukrati.

Målrettede reformer, der gør op med årtiers dårlige vaner, er vejen frem. Alternativet er grønthøstermetoden, hvor der over en bred kam skæres lidt alle steder uden fokus.

Ingen partier fremhæver i deres programmer, at de er tilhængere af bureaukrati og gerne ser mere af det. Alligevel vokser bureaukratiet og der kommer flere og flere administrative medarbejdere i stat, regioner og kommuner. Så meget desto mere besynderligt er det, at bureaukratiet i Danmark bare vokser og vokser. Mange personalegrupper kan berette, at de bruger stigende mængder af tid på dokumentationsopgaver, der ikke har noget med deres fag eller kerneopgave at gøre.

Det overflødige bureaukrati er stort og stærkt. Læs her, hvorfor det er blevet sådan.

Konsekvenser for faggrupper

FOA
  • 2 ud af 3 medlemmer svarer, at de bruger mere tid på at registrere og dokumentere deres arbejde i dag, end de gjorde for 2 år siden.
  • Et FOA-medlem bruger i gennemsnit 37 minutter på registrering om dagen.
  • 57 pct. af medlemmerne oplever dobbeltregistrering.

Kilde: Oplevelsen af dokumentation og registrering blandt FOA’s medlemmer, 2015

Lægeforeningen
  • En undersøgelse fra 2013 viser, at 80 pct. af overlægerne bruger stadigt mere tid på dokumentation, og at det går ud over patientkontakt, forskning og uddannelse.

Kilde: Overlæger: Vi bruger mere tid på dokumentation og mindre tid på patienterne

Dansk Sygeplejeråd
  • Sygeplejerskerne på hospitalerne brugte i 2016 dagligt 105 minutter i gennemsnit på dokumentationsopgaver. Dette er en stigning på 21 pct. siden 2008.
  • 68 pct. af sygeplejerskerne i regionerne svarer ”ja” til spørgsmålet: ”Mener du, at noget af den tid, du bruger på dokumentation i løbet af en arbejdsdag, er unødvendig”, viser en undersøgelse fra 2016 foretaget af Dansk Sygeplejeråd.

Kilder:
Overlæger: Vi bruger mere tid på dokumentation og mindre på patienterne

Dokumentationsarbejde blandt sygeplejersker på hospitaler 2016

Socialrådgiverforeningen
  • Socialrådgivere bruger i gennemsnit 79 pct. af deres tid på administration og interne opgaver.
  • 80 pct. af socialrådgiverne på jobcentre oplever, at tiden brugt på bureaukrati er steget gennem de seneste to år. Højere dokumentationskrav og dobbeltregistrering i flere databaser indgår på top 3 over årsager til øget bureaukrati.

Kilde:
DS: Bureaukrati tynger børnearbejdet – Dansk Socialrådgiverforening, 2015 + Undersøgelse Mandag morgen, 2014

BUPL
  • 73 procent af pædagoger og ledere mener, at deres institution i høj eller nogen grad bruger tid på opgaver, der i deres øjne ikke tjener noget pædagogisk formål.
  • 46 procent oplever, at politikerne har tillid til deres faglighed. Tilliden er faldet drastisk siden 2014, hvor tallet var 70 procent.

Kilde:
BUPL’s tillidsbarometer 2014

Hvorfor unødvendigt bureaukrati opstår

- og hvad der skal til for at komme det til livs

I dag udgør den offentlige sektor 53 pct. af BNP, og de samlede offentlige udgifter løber op i 1.083,7 mia. kr. hvoraf det offentlige forbrug i 2016 udgør 530,5 mia. kr., svarende til hele 26,2 pct. af BNP. Det kan undre, at dette svimlende beløb ikke er nok til at give danskerne velfærdsydelser i verdensklasse. I 2000 var tallet 25,3 pct. af BNP Økonomisk oversigt, Finansministeriet 2000 s. 176.

Det illustrerer atter engang pointen ovenfor: Den offentlige sektor er nærmest umulig at styre. Den har en naturlig tendens til at vokse og udgør en stadigt større del af et lands BNP. Forsøg på forklaringer er givet af en række økonomiske og organisationsmæssige teorier.
Man kan blandt andet nævne Parkinsons love, der beskriver, hvordan ethvert arbejde udvider sig, indtil det udfylder al den tid, der er til rådighed for dets udførelse, samt hvordan udgifter stiger, indtil de dækker den indtægt, der er til rådighed.

Man kan nævne økonomen Baumols såkaldte ”omkostningssyge”. Historisk er det sådan, at omkostningerne ved at producere en given serviceydelse bare vokser. Det er tendensen til, at lønninger stiger ved uforandret produktivitet, der ifølge Baumol forklarer, hvorfor den offentlige sektors andel af samfundskagen bliver ved med at vokse, selvom den har haft svært ved at opvise de samme produktivitetsstigninger som den private sektor (beskrevet af økonomen Niskanen).

Derudover har organisationer tendens til budgetmaksimering (beskrevet af Mancur Olson). Fx har ledere et incitament til at udvide stab og opgaveportefølje og dermed opnå magt og prestige. Endelig bør man nævne særinteresser, som gennemføres som følge af lobbyisme, hvor grupper kæmper for fordelagtige love og reguleringer på bekostning af flertallet. Det er i højeste grad med til at skabe bureaukrati.

Ovenstående organisationsmæssige tendenser ses også i private virksomheder, men her sørger konkurrencen for at luge de værste syndere ud. Den offentlige sektor er derimod ikke udsat for konkurrence og vokser derfor støt hvert år, idet en række nye funktioner og opgaver opstår uden betydning for serviceniveauet. Derfor har vi mere end 40.000 flere ansatte i den offentlige sektor end under Nyrup, uden at vi kan mærke en markant forøget velfærdsservice af den grund.

Selv partier, der ønsker at bibeholde den nuværende skatteprocent eller endda hæve dem, bør anerkende problemet i, at den offentlige sektor vokser uden tilsvarende velfærdsforbedringer. Den nuværende indretning mangler stopklodser ift. det ekspansive bureaukrati. Vi er nødt til at indføre en række bremsekloder til den bundløse statskasse, hvis vi vil undgå stigende udgifter.

Væksten i bureaukrati har mange årsager. Nogle af de væsentligste kan du læse om herunder.

1. Forskydninger i forholdet mellem Folketing, regering og centraladministration

Lovgivning kan blandt andet skabe bureaukratiproblemer, hvis lovgivere ikke er bekendt med de omkostningsmæssige konsekvenser ved en ny lov. I dag skal der i bemærkningerne til et lovforslag indgå et skøn over de administrative konsekvenser for stat, regioner og kommuner (jf. § 5 i Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998). Der er imidlertid ingen opgørelse over, hvad lovgivningen samlet set medfører af administrative omkostninger. Få udvalgte love underlægges dog en fyldestgørende undersøgelse af administrative og dermed skattemæssige omkostninger via en VAKKS-undersøgelse (Vurdering af Administrative Konsekvenser for Kommunerne ved ny Statslig regulering). Det er bare kun et par stykker om året, der underlægges en denne undersøgelse .

For lovgivning og regulering der rammer erhvervslivet findes der derimod en samlet opgørelse over de administrative byrder via AMVAB-målingen (Aktivitetsbaseret Måling af Virksomhedernes Administrative Byrder). Denne måling viser at den samlede mængde byrder kan opgøres til 29 mia. kr årligt.

Der findes altså et tal for virksomhedernes byrde, men ikke for resten af skatteydernes, og dermed bliver meget lovgivning vedtaget med større omkostninger til følge, end lovgiverene er bevidste om.

Et andet forhold er over- eller fejlimplementering af en lov. Dette forekommer, fordi det ofte er i bekendtgørelses- og cirkulærefasen, hvor detaljerne i loven bliver ud¬formet af embedsværket, at lovens reelle konsekvenser for virksomheder og borgere fastsættes. Fx har fortolkningen af begrebet ”stor virksomhed” ved implementeringen af EU-kravet om at redegøre for virksomhedens CSR-ansvar i årsregnskabet betydning for, om loven rammer 100 eller 1000 virksomheder. Embedsværkets definitioner og andet lovgivningsarbejde under bekendtgørelsesudarbejdelsen har derfor betydning for hvem og hvordan borgere og virksomheder ram¬mes af en lov, og dermed om loven koster millioner eller milliarder i administrationsomkostninger. Derfor kan selve implementeringen af en lov være i modstrid med intentionen bag loven.

Der er brug for at rette op på en række ubalancer i lovgivningsprocessen og sikre, at Folketinget står stærkere ift. regeringen og dermed har en større chance for at vedtage lovgivning, hvor konsekvenserne er tilstrækkelig belyst, samt at kunne sætte kritisk ind overfor embedsapparatet ved overimplementering af lovgivningen.

2. Behov for øget decentralisering af styring og ledelse

Styringen af den offentlige sektor spiller en stor rolle i forhold til mængden af bureaukrati. Styring handler om den måde, vi når de politisk fastsatte mål, hvor mange og hvilke mål vi udvikler, og i hvor stort omfang vi kontrollerer om målene er opfyldt.

Styringen af den offentlige sektor består i dag af forskellige former for new public management styringstankegang, bl.a. betegnet målstyring, resultatbaseret styring, middelstyring og detailstyring. De forskellige typer udvikles oftest i centraladministrationen med det formål at sikre, at de enkelte områder lever op til de ønskede politiske mål. Derudover udvikles der yderligere styringsredskaber på regionalt og kommunalt niveau, og ofte har de enkelte institutioner også deres egne styringsværktøjer.

Styring fra centralt hold kan overordnet set tage form af to hovedtyper:

Detailstyring: Forekommer når lovgiverne i detaljen fastsætter processen for hvordan et mål skal nås. Detailstyring hæmmer de fagprofessionelles brug af faglige skøn og individuelle løsninger med demotiverede medarbejdere og ringere service til følge.

Målstyring: Der styres efter politisk bestemte mål, ofte igennem resultatkontrakter udviklet af embedsmænd i et ministerium. Det fastsættes dermed centralt hvilke mål, der skal styres efter ude i de decentrale led. Styring efter mål er ønskværdigt, men det bliver problematisk når omfanget og detaljegraden af mål fra centralt hold stiger, samt når aktørne med ansvar for at udvikle målene mangler indsigt i de lokale forhold, arbejdsgange og problemstillinger, som sygeplejerskeren, skolelæreren eller socialrådgiveren arbejder under. Konsekvensen er et ufleksibelt system, hvor arbejdet tilrettelægges efter centralt fastsatte mål, ofte på bekostning af vigtigere formål.

Overdreven brug af detail- og målstyring fører til bureaukrati i form af dokumentationskrav og kontrol, fordi det skal sikres, kontrolleres og dokumenteres, at de mange mål og regler overholdes, fremfor at ligge et større ansvar ud til de decentrale niveauer af velfærdsstaten. Problemets kerne er således centralisering versus decentralisering.

3. Mangel på valgfrihed

Hvad med kontrollen af velfærdsydelserne kvalitet? Hvis vi giver slip på lidt af den store mængde kontrol og registrering, får vi så ikke flere fejl? I dag sikrer vi os imod dårlig velfærdsservice ved at kontrollere de ansatte på et utal af måder, for at kontrollere at arbejdet er udført, som forskrevet fra centralt hold. Alternativet er at slippe mængden af kontrollen til et minimum, og i stedet gøre de decentrale niveauer ansvarlige. Mængden og typen af kontrol skal udvikles sammen med dem, der har kendskab til området – de fagprofessionelle. Populært sagt skal der udvises større tillid til de offentlige ansatte.
Koblet med eksisterende LA politik, nemlig øget valgfrihed, samt princippet om at pengene bør følge borgerne, bliver en lav grad af kontrol fra centralt hold muligt. Valgfrihed er nemlig i sig selv en kontrolmekanisme, da borgerne kan kontrollere kvaliteten ved at fravælge tilbud af ringe kvalitet. Dermed bliver brugerne i højere grad medkontrollanter af velfærdsservicen.

4. Forkerte incitamenter

Bureaukrati som følge af forkerte incitamenter opstår fx, når forvaltningerne i en kommune ikke taler sammen, fordi hver enhed hytter sit eget budget, fremfor at finde den bedste og mest omkostningseffektive løsning for borgeren. Samme princip gør sig gældende imellem regionerne, hvor intern konkurrence og prestigeprojekter forhindrer de mest optimale løsninger.

5. Statens overvæltning af direkte og indirekte omkostninger på private

Meget af det nye lovgivning, der er skabt de seneste år skaber bureaukrati ved, at det forsøger at regulere borgernes adfærd, samt tage hensyn til særinteresser, bl.a. tilskud, puljer, regulering og skat:

Tilskud: Med tilskud følger ansøgningsprocedurer og andet papirarbejde. Et eksempel fra sundhedssektoren er tilskud til hjælpemidler fx sikkerhedssko, bleer, høreapparater mm. Lægen og den ansøgende bruger tid på at udfylde ansøgningen, derefter ryger ansøgningen gennem systemet til behandling til diverse bureaukratiske processer.

Puljer: Folketingets brug af kommunale puljer til at demonstrere handlekraft på udvalgte områder medfører administration i form af projektbeskrivelse, revision af regnskab og andet dokumentation som følge af statens interesse i at sikre, at de tildelte penge bliver brugt efter statens ønsker.

Regulering: Reguleringen kræver et kontrolorgan og dermed administratorer til at håndhæve reguleringen. Et eksempel er reguleringen af lejeloven, som har medført oprettelsen af Huslejenævnet, som tager sig af klager ift. overholdelse af lejeloven.

Skat: Den nuværende komplekse skattelovgivning giver som bekendt SKAT store administrative problemer, måske fordi den er så kompliceret. Det er et retssikkerhedsmæssigt problem, at den enkelte borger ikke kan gennemskue sin egen skattebetaling pga. alt for høj kompleksitet.

6. Overtagelse af opgaver, der burde ligge i den private sektor eller i civilsamfundet

Noget bureaukrati opstår også, fordi en myndighed foretager sig unødvendige ting, der ikke har noget at gøre med kernevelfærd at gøre. Der er brug for at prioritere kerneopgaverne, og skære opgaver fra, som har uforholdsmæssige store omkostninger ift. deres nytte, og/eller det private eller civilsamfundet er i stand til at varetage.